Rezim Persaingan Usaha dan Penguatan KPPU yang Tak Bisa Ditawar

Jakarta, CNN Indonesia --

Saya memasuki fase awal kuliah S1 Fakultas Hukum Universitas Airlangga ketika Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha (UU Persaingan Usaha) ini disahkan Maret 1999.

Saat itu, Google baru berusia beberapa bulan setelah didirikan oleh Larry Page dan Sergey Brin saat mereka berstatus mahasiswa program Doktor (Ph.D) di Universitas Stanford. Saat itu, ponsel masih digunakan sekedar sebagai alat komunikasi, belum secanggih sekarang hingga disematkan julukan smart phone padanya.

Dua puluh tujuh tahun kemudian, wajah perekonomian berubah drastis. Ponsel sekarang benar-benar pintar hingga bisa menjadi perantara untuk memudahkan urusan penggunanya.

Lapar tinggal pencet, butuh diantar kemana-mana tinggal pencet, mau bayar tagihan, beli pulsa tinggal tekan, hampir semua kebutuhan dan aktitifas sehari-hari terfasilitasi dengan berkembangnya teknologi.

Sebuah perusahaan dapat menguasai akses ke jutaan konsumen tanpa memiliki toko fisik.

Pelaku usaha dari luar negeri dapat mempengaruhi pasar domestik Indonesia tanpa kehadiran fisik yang berarti. Di waktu yang sama, satu ekosistem digital dapat menghubungkan kegiatan perdagangan, pembayaran, logistik, layanan keuangan dan banyak lagi yang lain. Kita sudah memasuki era ekonomi digital.

Ezrachi dan Stucke dalam buku Virtual Competition, The Promise and Perils of the Algorithm-Driven Economy mengakui, "big analytics and big data can be beneficial, no doubt". Namun manfaat teknologi tersebut tidak dapat dilepaskan dari risiko konsentrasi kekuasaan karena menurut mereka: "These trends create new gatekeepers and new forms of market power."

Pada 1951, Prof. John S. Bain mempublikasi studinya tentang korelasi positif antara konsentrasi pasar dan tingkat keuntungan perusahaan (E. Thomas Sullivan, 2019).

Oleh karena itu, konsentrasi pasar menjadi perhatian oleh otoritas karena kemampuannya untuk mendistorsi pasar. Teknologi secara ideal kita anggap netral perkembangannya tidak lantas dituding bahwa pada dirinya bersifat anti persaingan.

Teknologi digital dapat meningkatkan efisiensi, menurunkan biaya pencarian, dan membuka peluang masuk pasar. Namun, penguasaan data dan kemampuan algoritma dapat disalahgunakan sehingga dapat merugikan persaingan dan pada akhirnya konsumen.

Lalu apakah UU Persaingan Usaha kita masih cukup tangguh menjadi pedoman mengawasi persaingan usaha?

Secara faktual, UU Persaingan Usaha telah mengalami beberapa kali perubahan. Baik melalui putusan uji materiil di Mahkamah Konstitusi, hingga diubah melalui rezim UU Cipta Kerja. Akan tetapi, perubahan tersebut belum merupakan pembaruan menyeluruh.

Saat ini DPR sedang menyusun RUU Perubahan Ketiga atas UU Nomor 5 Tahun 1999. Momentum ini perlu digunakan untuk melakukan pembaruan yang utuh, bukan sekadar menambal beberapa pasal.

Istilah "UU Persaingan Usaha yang baru" karena itu, tidak harus dimaknai sekadar mengganti nomor undang-undang. Yang lebih penting adalah memperbarui paradigma, jangkauan, instrumen, dan jaminan hukumnya.

Tiga Tantangan

Pertama, seperti dikatakan Ezrachi dan Stucke adalah perubahan sumber kekuatan pasar. Dalam pasar konvensional, pangsa pasar, aset dan omzet sering menjadi petunjuk utama. Saat ini, di era ekonomi digital, kekuatan pasar juga dapat lahir dari penguasaan data, efek jaringan, teknologi, hingga kemampuan mengunci pengguna (lock-in) dalam satu ekosistem.

Suatu layanan bahwa dapat terlihat gratis, padahal kita sebagai pengguna menukarnya dengan atensi dan data. Pembaruan hukum juga harus dapat membaca pasar yang sifatnya multi-sisi, layanan tanpa harga uang, peran data dan keberadaan platform yang menjadi pintu masuk bagi pelaku usaha lain. Jangkauan terhadap kegiatan atau transaksi lintas yurisdiksi juga perlu dirumuskan dengan tegas, karena tidak jarang transaksi seperti itu memiliki dampak domestik.

Kedua, menyangkut waktu intervensi. Penegakan hukum persaingan secara tradisional bekerja setelah dugaan pelanggaran terjadi. Karena itu, pembaruan perlu menyeimbangkan penegakan setelah pelanggaran dengan instrumen pencegahan.

Salah satu contohnya adalah merubah rezim notifikasi merger akuisisi dari post-merger ke pre-merger. Desainnya tentu harus disertai ambang batas yang adil dan proporsional, tenggat waktu dan prosedur yang jelas agar tidak menghambat iklim dunia usaha. Pencegahan juga harus menjangkau kebijakan pemerintah.

Persaingan tidak selalu terhambat oleh perilaku perusahaan. Perizinan yang menutup akses, penunjukan eksklusif, pembatasan distribusi, atau perlakuan istimewa yang tidak proporsional juga dapat menciptakan persaingan tidak sehat. KPPU seharusnya tidak hanya hadir ketika muncul permasalahan, tetapi juga dilibatkan lebih dini untuk mengawal dan menilai dampak persaingan dari kebijakan ekonomi strategis.

Ketiga, efektivitas penegakan hukum. Otoritas persaingan membutuhkan kewenangan yang memadai untuk memperoleh alat bukti, meminta informasi, bekerja sama dengan lembaga lain, serta memastikan putusan yang telah berkekuatan hukum dapat dilaksanakan.

Undang-undang yang tidak dapat menjangkau bukti dan mengeksekusi putusan hanya akan kuat di atas kertas.

Meski demikian, penguatan kewenangan tidak boleh dipahami sebagai pemberian kekuasaan tanpa batas. Kewenangan yang kuat justru membutuhkan hukum acara yang lebih terang.

Pelaku usaha harus mengetahui dugaan yang dihadapinya, memperoleh kesempatan yang layak untuk menjawab, mengakses bukti yang relevan, dan mendapat perlindungan atas informasi bisnis yang rahasia. Standar pembuktian, batas waktu pemeriksaan, pengenaan sanksi, serta mekanisme pengujian oleh pengadilan harus dirumuskan secara konsisten.

Di luar tiga tantangan di atas, beberapa yang patut untuk diatur adalah diadopsinya program leniensi: Aturan pemberian keringanan atau pengampunan hukuman bagi pelaku usaha yang secara sukarela melaporkan praktik kartel yang diikutinya kepada Otoritas.

Last but not least, yang tidak boleh dilupakan adalah penguatan kelembagaan. Mengingat bidang yang ditangani oleh KPPU adalah bidang yang strategis maka penguatan dengan tujuan untuk menjaga akuntabilitas dan kredibilitas kelembagaan adalah sesuatu yang tidak bisa ditawar.

Pada akhirnya, Indonesia tidak sekadar membutuhkan hukum persaingan yang lebih keras. Indonesia membutuhkan hukum yang lebih adaptif.

(asa)